乡村振兴的共建共治共享路径研究

来源: 未知 作者:admin 编辑:admin 2020-05-07 17:28

  厘清乡村振兴的主体及实现路径问题,可以避免乡村振兴出现重大导向性偏差。本文在评述政府主导、资本主导和农民自主三种路径面临困境基础上,提出应以习“共建共治共享”社会治理理论引领乡村振兴。在阐释习“共建共治共享”社会治理理论后,构建了一个乡村振兴与共建共治共享内在关联的理论分析框架,回答了乡村振兴的本质属性“是什么”、乡村振兴“为什么”需要共建共治共享、乡村振兴“怎么”进行共建共治共享的问题。然后以明月村为例,阐明了普通乡村在特定的经济与制度条件下通过共建共治共享走上振兴之路的现实可行性。本文认为,乡村振兴应以增进农民福祉为导向,但从实现路径上不应只依靠农民,多元主体共建共治共享至关重要。现阶段实施乡村振兴战略,关键是抓住城市化带动消费升级的历史机遇,健全城乡融合的体制机制,构建一套可操作的共建共治共享机制,让城市化辐射到的乡村以市场方式率先振兴起来,同时把节约的财力转移给城市化辐射不到的乡村进行保底建设。

  回顾中国乡村发展的历程,从改革开放之初的小城镇战略到城乡统筹牵引的新农村建设,再到城乡融合为关键的乡村振兴战略,围绕政府、资本与农民之间关系的争论一直在持续。迄今为止,政府主导模式仍是最为广泛的一种实践,且取得了显著成果,但其导致的问题也一直备受诟病。温锐、陈胜祥(2007)认为,政府主导型的乡村建设由于政府失灵会产生公平和效率的损失,在长期内可能会削减农民建设的主体性,根源在于中央与地方政府在财权和事权上的不对等,导致地方政府在政策实践上的任务导向与治理困境。郁建兴、高翔(2012)解释了地方政府的行为逻辑,认为发展型的地方政府正在成为一种常态,其社会政策创新主要服务于地方经济发展特别是地方财政收益最大化的需要,而不总是对地方公众需求的回应。所以,一些地方的乡村建设政策异化为政府完成任务(如盲目引入资本推动农业规模化经营)和增加财政收入(如迫使“农民上楼”以最大限度获取增减挂钩项目收益)的工具。

  学术界对资本主导模式的批评主要围绕两种类型的资本下乡展开:一种是依托增减挂钩政策参与乡村建设的商业资本,一种是依托土地流转政策参与农业规模经营的产业资本。周飞舟、王绍琛(2015)认为,农民上楼实质上是农民以价格低廉的居住用地为城市扩张续航,农民对国家的贡献由粮食和税收转向了宅基地,商业资本与地方政府一起成了级差地租的剩余索取者。学者更忧心的是产业资本下乡进行土地流转会摧毁留在农村的中坚力量,与“新中农”争地,剥夺他们依靠耕种获得体面生活的权利(杜园园,2015);逐利的资本并不注重农业的经济价值,而看重的主要是土地价值(赵祥云、赵晓峰,2016),甚至只是为了获得政府补贴。在乡村发展中,资本总是被视作外在力量与乡村隔绝甚至对立起来,因而也无法推动乡村持续发展。

  梳理文献发现,围绕政府主导或资本主导模式的批评,都有一个基本的出发点,即农民在乡村发展中被边缘化,政府、资本与农民之间的利益分配失衡。贺雪峰(2017)发出乡村建设谁是主体的呼声,认为政府打造示范点不可持续、依靠城市中产阶级的乡村建设过于危险,应为了农民进行保底的乡村建设。陈锡文(2018)指出,巨大的人口规模导致中国大量农村人口无法进入城市生活,作为这些人生活和生产空间的乡村不应走向衰败,这为乡村振兴应当为了农民提供了佐证。但是,为了农民是否意味着应当由农民来主导乡村振兴,答案也存在争议。

  高帆(2007)提出新农村建设的主体应当是专业化、知识化、市场化和组织化的新型农民,因为分散的传统小农缺乏能力,很难推动乡村发展,以农民为主体的重要前提是农民合作。实践中,以农民合作组织为主体的新农村建设也面临诸多困境。周应恒、胡凌啸(2016)认为,中国农民很难通过“弱者的联合”走出一条农民自主的乡村建设路径。对其背后的原因进行剖析,一种观点认为,农民内生型的乡村建设很大程度上依赖于乡村能人的带领,可能陷入个人主义与家长式管理模式中(丁国胜等,2016),又或者异化为私人企业或合伙企业(孔祥智、郭艳芹,2006);另一种观点认为,农民专业合作社反而成了政府部门、资本与大农联合起来“吃小农”的工具(仝志辉、温铁军,2009)。可见,以农民为主体的乡村振兴并非看上去那么美好。

  面对乡村振兴的困境,一些学者主张多元主体共建,认为政府、资本与农民多元合作是弥补单一乡村建设模式缺陷的有效选择(陈锐等,2016),但共建必然要求共享,没有共享,共建就不能持续,而共享需要共治作为保障。党的以来,习对“共建共治共享”作了一系列重要论述,但学术界偏重从社会治理角度进行宏大阐释(夏锦文,2018;周进萍,2018),将其应用于乡村振兴的研究成果还不多见。有鉴于此,本文提出应以习“共建共治共享”社会治理理论引领乡村振兴,乡村振兴应以增进农民福祉为导向,通过构建一套可操作的共建共治共享机制,走出乡村普遍存在的要素流失、农体缺位、内生能力不足以及政府或资本单边主导引致利益失衡、矛盾冲突的困境。

  党的十八届五中全会上,习把共享发展作为五大新发展理念之一,强调“坚持共享发展,必须坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享,作出更有效的制度安排,使全体人民在共建共享发展中有更多获得感,增强发展动力,增进人民团结,朝着共同富裕方向稳步前进。”①之后,他在省部级主要领导干部专题研讨班上,从全民共享、全面共享、共建共享、渐进共享四个方面对共享发展的内涵进行了阐述,指出“共建才能共享,共建的过程也是共享的过程。要充分发扬,广泛汇聚民智,最大激发民力,形人参与、人人尽力、人人都有成就感的生动局面。”②这时虽然没有明确提出共治的概念,但实际上已经揭示了“共建共治共享”的内涵及相互关系。共建的要义在于发展依靠人民、团结人民,共治的要义在于有效的制度安排,共享的要义在于发展为了人民、发展成果由人民共享、最终奔向共同富裕;共享发展内含了共建、共治之义,共建是共治共享的前提,共治是共建共享的保障,共享是共建共治的目的。习还用做大“蛋糕”与分好“蛋糕”形象地阐述“共建共治共享”的辩证关系。通过共建做大“蛋糕”的同时,也要分好“蛋糕”共享发展,但分好“蛋糕”是一门大学问,弄不好会造成新的平均主义“大锅饭”,使原有的“蛋糕”不能做得更大,可分的“蛋糕”越来越小。③他这里讲的就是通过共治保障共建共享可持续的重要性,发扬、汇聚民智,让参与共建的人共同科学制定“蛋糕”的分配规则,无疑是分好“蛋糕”的重要保障。因此,共享发展是内含了共治之义的,没有共治就不可能分好“蛋糕”。到了党的十九大,习进一步把包括共享在内的五大新发展理念升华为新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略,并在论及社会治理时正式明确了“共建共治共享”的概念,提出“打造共建共治共享的社会治理格局”。必须强调指出的是,他虽然在论及社会治理时正式提出“共建共治共享”的概念,但不应因此将其囿于社会治理问题的分析,“共建共治共享”是习新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分,因而是新时代中国特色社会主义各项事业开展的重要指引。

  习“共建共治共享”社会治理理论,既一脉相承又与时俱进地创新发展了中国特色社会主义理论。一是创新发展了社会主义本质理论。共享发展是马克思主义创立以来贯穿始终的逻辑主线。马克思指出:在未来的社会主义社会中,“社会生产力的发展将如此迅速,……生产将以所有人的富裕为目的。”④恩格斯也指出:主义能够“结束牺牲一些人的利益来满足另一些人的需要的状况;……所有人共同享受大家创造出来的福利。”⑤列宁、、在社会主义与建设实践中都秉持了共享发展的根本立场。面对新时代社会结构分化、利益主体多元化、社会主要矛盾深刻变化的复杂现实,习“共建共治共享”社会治理理论不仅重申毫不动摇坚持共享发展这一社会主义根本立场,而且明确指出“共享发展是社会主义的本质要求”,既强调最终奔向共同富裕,又强调立足国情渐进共享。因此,现阶段的共享发展要基于贡献与能力原则以及对弱势群体的人文关怀构建起多元主体的利益共同体,通过合理的收益分配,让参与共建的各方公平分享发展成果。二是创新发展了社会主义生产力理论。共享发展的程度首先取决于生产力的发展水平,高质量的共享发展必定以先进的生产力发展为前提。但怎样促进生产力的高度发展呢?习的答案是“共建”,发展要依靠人民、团结人民、汇聚民智,广泛调动社会各方力量,以此推动生产方式改进、生产技术革新以及资源合理配置,从而科学回答了如何不断厚植共享发展的物质基础。三是创新发展了社会主义治理理论。共享发展的程度还取决于生产关系调整及具体的分配与治理制度。新中国70年的实践表明,在确定“蛋糕”的分配规则以及利益协调过程中,由政府、市场和社会任何一方单边主导都不可避免地会陷入治理失灵。习“共建共治共享”社会治理理论,一方面吸收了西方治理理论的精华,强调改变过去政府决策“一言堂”、管理自上而下、做事大包大揽的状况,注重“协商、社会协同、公众参与”,把市场与社会力量从治理边缘纳入治理格局中,找出市场成功与社会进步的交汇点创造共享价值(Schmitt,2014),充分发挥市场与社会的治理作用;另一方面又没有照搬西方治理理论,而是结合中国传统治理文化和当代治理实践进行了创造性发展,体现了“中国特色”。按照《现代汉语词典(第7版)》的解释,“治理”有两层含义:一是指“统治、管理”之义,如治理国家;二是指“处理、整修”之义,如治理淮河。但在古汉语中,“治理”一词的含义丰富得多,既有“治”字内含的国家安定或太平之义,如“四海归仁,众志成城,天下治理”,也有“理”字内含的按照事务纹理或规律办理的“善治”之义,如“圣人之治理也,安其居,乐其业,至老不相攻伐,可谓善理者不师也”。也就是说,只要把握住人民安居乐业的治理规律,就不会发生矛盾纠纷,就能实现国家安定,自然也就不需要依赖军队这种国家机器了。习“共建共治共享”社会治理理论,没有拘泥于治理谈治理,而是在把握社会治理客观规律的基础上将“共建共享”纳入治理框架,与“共治”形成相辅相成之势,实现了对中国传统治理文化的扬弃。此外,与西方治理理论“去权威主义”的倾向根本不同,习“共建共治共享”社会治理理论特别强调“党委领导”。纵观全球,除了中国党,还没有哪一个国家的政党可以始终做到全心全意为人民服务。因此,坚持党在社会治理中的领导作用,因其没有任何私利能够克服西方单边治理模式下利益失衡、矛盾冲突的问题,又因其领导作用能够治愈西方多中心治理模式下效率低、好事办不成的顽疾。

  习“共建共治共享”社会治理理论,为破解乡村普遍存在的要素流失、农体缺位、内生能力不足以及政府或资本单边主导引致利益失衡、矛盾冲突的困境提供了新思路。本部分按照“是什么→为什么→怎么办”的逻辑进路,尝试构建一个乡村振兴与共建共治共享内在关联的理论分析框架。首先从乡村生产力与生产关系的矛盾运动切入,揭示乡村振兴的本质属性“是什么”;进而通过比较研究,分析共建共治共享路径相比于政府主导、资本主导与农民自主三种路径的优势,揭示共建共治共享在乡村振兴中的相互作用关系,回答乡村振兴“为什么”需要共建共治共享的问题;接着以解决关键问题为导向,构想一套可操作的共建共治共享机制,回答乡村振兴“怎么”进行共建共治共享的问题;最后讨论乡村共建共治共享路径的实现条件,即制度环境支撑的问题。

  乡村振兴,从本质上看,可以理解为乡村生产力与生产关系的矛盾运动过程。一方面,乡村发展很不充分,乡村振兴的首要任务是解放和发展乡村生产力。长期以来,受诸多因素的影响,乡村的产业功能窄化为单一的农业生产,而传统农业的弱质性决定其相比于工商业而言的低回报率,在市场经济条件下,要素总是向高回报率的区域流动。因此,新中国成立70年来城乡结构的一个显著变化,就是生产要素从乡村向城市单向流动,导致了农业粗放化、村庄空心化、人口贫困化、生态脆弱化等问题,乡村发展面临着资本与人才双重不足的困扰。谁来振兴乡村成了一个问题!要解决乡村发展农体缺位、内生能力不足的难题,就必须突破传统观念束缚,赋予乡村与城市平等的发展权,促进乡村的多功能转型,通过生产方式变革,推动农业和产业重组,大幅度提高产业回报率,吸引城市资本与人才下乡,同时加大农民人力资本投资,重塑乡村发展主体格局。另一方面,乡村生产力的发展,必然要求调整生产关系与之适应,进而又会引起交换关系、分配关系和消费关系的连锁变动。乡村振兴的过程,是一系列制度变迁及经济利益关系调整的过程。在此过程中,城乡融合程度进一步加深,乡村不再是麦田守望者的乡村,它可能成为政府、资本与农民利益的角力场,也可能成为城乡人民共同营造的美好家园。由于不同主体嵌入社会结构的位置、角色与作用不同,相应地也就表现出不同的行为模式与利益诉求(Freeman,2008),如何通过有效治理与合理的利益分享,寻找到相关利益主体在乡村共生的交互点,并最终导向农民共同富裕,是乡村振兴战略的重要议题。总之,乡村振兴的本质在于通过生产方式变革与生产关系调整,走出乡村普遍存在的要素流失、农体缺位、内生能力不足以及政府或资本单边主导引致利益失衡、矛盾冲突的困境,最终实现农业强、农村美、农民富的目标。

  产业兴旺是乡村振兴的重点,但反观一下城市与乡村的生产方式不难发现,城市的市场主体是高度组织化、专业化、社会化的企业,而乡村的市场主体是高度分散的农民,且缺乏完备的社会服务体系为其提供资金、技术与人才等支撑,在市场经济的给定条件下,高度分散的农民与高度组织化、专业化、社会化的企业竞争,结果不言而喻(王朝科、王宝珠,2018)。因此,农民自主路径通常难以克服产业发展的局限性。政府主导路径因政府官员对风险的厌恶、刻板、官僚、频繁换届等特性,使得产业发展的创新性与灵活性不足、稳定性与可持续性不强,多数政绩工程只能红火一时;资本主导路径虽然在产业发展上具有明显优势,但因其逐利本性可能导致产业过度商业化甚至炒地炒房的问题。共建共治共享路径强调发挥多元主体作用,通过优势互补共建乡村。既能立足小农作为中国农业经营基础的现实(陈锡文,2019),发挥农民在农业生产环节的成本与经营优势,又能发挥政府的政策引导与规制作用,通过政策引导提升农民的组织化、专业化与社会化程度,健全资本下乡的规制,激励、约束与监督并重,一方面抑制资本张力风险,另一方面发挥新型农业经营主体在技术、资金、品牌和市场等方面的优势,通过生产规模化与服务规模化提升农业规模报酬(刘守英,2019),通过农业供给结构调整、产业链延伸和融合发展提升产业附加值,从而实现乡村产业兴旺。生产方式变革必然推动生活方式相应调整。建设生态宜居的美丽乡村是一项系统工程,牵涉面广,所需资金数额大,由政府、资本或农民任何一方投资都力所不逮,客观上要求建立起多元主体共同投入和建设的机制。生态环境是吸引城市资本与人才下乡的最大优势,也是满足农民日益增长的美好生态需求的重要本底,但因生态环境的“外部性”以及资本的逐利性,在乡村振兴过程中很容易遭到破坏,需要社会各方合力保护。

  在治理层面,农民自主路径通常会陷入两难困境,要么因有能人治理而陷入个人主义或家长式管理的泥潭,要么因缺乏治理主体而各自为战,导致“公地悲剧”。广州小洲村曾因区位和生态优势吸引了大批艺术家入驻,一时兴旺发达,但因缺乏有效治理主体,农民私搭乱建、肆意涨租,最终导致租户外迁、乡村衰落。政府或资本主导路径,通常遵循弱肉强食的“森林法则”,在权力或资本强势方的主导下形成单边治理权威,由其实施自上而下的单向控制,包括规则制定、决策与收益分配等,其他利益相关者只是其实现自身利益最大化的工具而已。这种单边治理模式,必然因利益失衡引致不同主体间的矛盾冲突而陷入非合作困境。近年来,学术界在反思单边治理缺陷的基础上,提出了多中心治理、协同治理等理论,试图打破一元主导的治理缺陷,融入多元力量,通过结构性力量整合,将政府、市场和社会联结成一个“共同体”,在协商和权力制衡的原则下,采取对话、妥协与合作等方式,界定各主体的权责利边界,调和各主体的利益矛盾,发挥各主体的资源优势,在各主体间最大限度地达成共识,采取一致行动共治公共事务,实现共生发展(王名等,2014;陈晓春、肖雪,2018);在微观领域,长期奉行的“股东利益至上主义”遭到摒弃,利益相关者共同治理理论受到追捧,强调让利益相关者参与公司治理,维护利益相关者的权益。共建共治共享路径在坚持党委领导前提下,深刻把握治理规律,吸收西方先进的治理理论,不仅重视调动多元主体的积极性,共同参与乡村振兴,而且强调从单边治理走向共同治理,支持利益相关者参与乡村治理,通过制度保障多元主体能够基于能力与贡献原则以及人文关怀平衡利益关系,从而实现共享发展,并通过共享促进共建持续开展。

  在传统二元制度管制下,乡村是个封闭、稳态的社会,虽然受到贫穷的困扰,但乡村内部的利益关系相对纯净;随着乡村振兴战略的实施,乡村必然由封闭走向开放,政府出于政绩、资本出于利润目的以各种方式介入乡村,在产权与市场残缺的背景下,乡村极可能沦为各地政府表演政绩或各路资本追逐利润的场所,政府、资本与农民之间的利益关系趋于复杂化,农民利益可能受到侵害。事实上,这种状况近年来已经出现,资本排斥农民、官员寻租或与资本合谋侵犯农民利益的事件常有报道,农民坐地涨租、“敲竹杠”侵犯资本利益的现象也有发生。因此,乡村生产关系的调整应以共享发展为根本目标,通过制度的适应性变革,处理好政府、资本与农民之间的利益关系。利益关系处理得好,可以反过来调动资本投入乡村振兴的积极性,更好地促进乡村共建,二者相辅相成;利益关系处理得好,也才有可能真正实现共治,让相关利益主体和谐共生。现阶段,首先要毫不动摇坚持农民土地集体所有制,这是乡村共享发展的基本保障;其次要充分发挥市场配置资源的决定性作用,市场不仅仅意味着经济的富足与效率,而且意味着社会福利和公共利益的增进(Lowi,1979),“作为一门学科,经济学之所以享有盛名,主要在于它能说明在市场环境下,受个人利益支配而行动的人们结果怎样促进了公共利益”(凯尔曼,1990)。可见,让市场充分发挥作用,既是厚植共享发展物质基础的必要条件,更是提升共享发展质量的重要途径。在给定生产力水平低下和市场发育不完善的乡村振兴初始条件下,共建共治共享路径既坚持共同富裕的终极目标,避免农民自主路径下的两极分化以及政府或资本主导路径下的利益失衡问题,又强调渐进共享的原则,承认共享发展会经历一个从低层次到高层次、从不均衡到均衡的过程,乡村振兴成果的分享应兼顾参与者的贡献与能力差异以及对弱势群体的人文关怀,从而避免不切实际的理想主义。总之,农民富裕和多元主体共享发展的程度,应成为衡量乡村振兴成败的最终标志。

  基于前述认知,本文提出将习“共建共治共享”社会治理理论转化成可操作的乡村振兴实现路径。首先,应对乡村的生态、文化和美学价值进行挖掘,基于乡村的独特价值,对乡村振兴进行科学规划,吸引城市资本与人才下乡;其次,随着乡村从封闭走向开放,利益关系趋于复杂化,应顺势构建起“共建共治共享”的乡村治理机制,实现治理有效。治理有效是乡村振兴的基础,它为产业兴旺、生态宜居、乡风文明和农民生活富裕提供了重要保障,“没有乡村的有效治理,就没有乡村的全面振兴”(韩俊,2019)。最后,在有效的治理作用下,政府、资本与农民优势互补、分工协作,共同推动乡村走上产业兴旺、生态宜居、乡风文明之路,并通过紧密的利益联结带动农民走上富裕之路,从而实现乡村的全面振兴。在该路径中,“共建共治共享”的乡村治理机制至关重要,它是治理有效进而实现乡村振兴的关键,其设计思路如图1所示,具体内容阐释如下。

  主要由产业兴旺共营机制、生态宜居共建机制和乡风文明共育机制构成。从推进乡村生产方式变革的需要出发,一方面通过教育培训以及还权赋能提升农民的人力资本价值,唤醒农民参与乡村振兴的主体意识,探索适应市场经济要求的新型集体经济组织形式,持续壮大集体经济;另一方面营造良好的投资环境,吸引城市资本与人才下乡,探索与农民行之有效的合作共建机制,让他们参与乡村产业经营、土地整治、农房建设、生态修复保护以及乡风文明培育。对于乡村振兴市场失灵的领域,如社区之外的基础设施建设以及公益性生态治理,政府就应介入给予必要的支持。在共建层面,治理有效的标准是,充分调动了多元主体参与乡村振兴的积极性,形成了多元主体优势互补、分工协作的关系,促进了产业兴旺、生态宜居和乡风文明。

  主要由农民权利保障机制、政府权力约束机制和资本张力规制机制构成。以解决现实问题为导向,乡村应在党委的领导下从单边治理转向共同治理。一是围绕关乎农民切身利益的重要事项,从农民的知情权、决策权、监督权和收益权入手,健全农民权利保障机制,提升农民组织化程度,增强农民对外部负面冲击的韧性,让农民有能力“自治”和自行维护权益;二是明确政府在乡村发展不同阶段的角色与职责,避免政府不当干预、过度包揽以及相关的官员寻租行为,以法治方式约束政府公权力行使;三是针对资本下乡的悖论,即不引入资本乡村面临要素流失、农体缺位、内生能力不足的难题,而引入资本则可能因其逐利性带来的无限张力造成利益失衡、生态环境破坏等风险,法治与德治相结合,激励与惩戒手段并用,对资本张力进行有效规制。在共治层面,治理有效的标准是,实现了“政府主导”向“政府负责”的转变,厘清了政府与村民自治组织的权责边界,农民的治理话语权明显增强,各类经济社会组织协同治理,通过协商的方式能够有效化解各类矛盾纠纷,实现了社会安定和谐。

  主要由土地收益共享机制、产业收益共享机制和生态收益共享机制构成。首先,应建立资本下乡的准入机制,把妥善安置农民、建立利益联结机制、引导农民融入现代农业体系、扶持农民提升人力资本价值等作为准入条件。其次,在收益分享上既要遵循城乡要素平等交换、按贡献和能力分配的原则,又要对农民给予适度的人文关怀,平等保护农民和资本的合法权益。在此前提下,鼓励资本与农民探索多样化收益分享方式,通过“租金动态上涨”“收益保底+利润分红”“碳汇交易”“联合经营、按比分配”“资源入股、锁定风险、优先分配”等多种方式,保障农民切实享受到土地增值收益、生态补偿收益和产业经营收益的实惠。在共享层面,治理有效的标准是,在党委领导下,资本与农民通过平等协商达成了收益分配合约,农民利益有增进,实现了生活富裕。

  只有城市化发展到一定高度,市民实现了消费升级,乡村的生态、文化和美学价值才能凸显起来,才能通过产业融合提升农业附加值,城市资本才有动力下乡投资,乡村的空心化问题才能得以缓解,农民也才有条件通过市民下乡消费获取更多收益。那种认为乡村应该是麦田守望者的乡村,并对通过发展乡村旅游、田园综合体振兴乡村的做法持排斥态度的认识(申端锋、王孝琦,2018)是狭隘的。只要坚持共建共治共享,处理好政府、资本与农民的利益关系,乡村可以成为城乡人民共同的美好家园,二者并不是绝对矛盾的。

  对于城市化可以辐射到的乡村,只要坚持共建共治共享,就可以充分发挥市场配置资源的决定性作用,减少政府财政支农的投入,以市场方式推动乡村振兴;对于城市化辐射不到的乡村,政府只有通过转移支付进行保底建设。显然,城市化水平越高,以市场方式振兴的乡村越多,政府节约的财力越多,就越有能力支持城市化辐射不到的乡村建设。贺雪峰(2017)主张,乡村建设的重点是通过国家转移支付为一般农业地区农民提供基本生产生活秩序的保底。但设想一下,如果没有城市化的高度发展,国家怎么有雄厚的财力支农?把财政资金像胡椒面一样撒在全国60多万个行政村里会是怎样的效果?因此,现阶段实施乡村振兴战略,关键是抓住城市化带动消费升级的历史机遇,让城市化辐射到的乡村以市场方式率先振兴起来,减轻国家财政支农负担,同时把节约的财力转移支付给城市化辐射不到的乡村进行保底建设。

  让城市化辐射到的乡村以市场方式振兴起来,基本的制度需求是,通过要素市场改革,促进生产要素城乡顺畅配置与流动,实现城乡平等发展(刘守英、熊雪锋,2018)。目前,由于土地制度改革滞后,农民缺乏对土地的完整产权,市场作用发挥不了,剥夺了农民的可行能力(阿马蒂亚·森,2002),农民无法利用闲置建设用地发展二三产业增加非农收入,城市资本也无法下乡投资,造成生产要素只能从乡村向城市单向流动,这是乡村凋敝的重要原因。在土地、财政和金融“三位一体”的城市化模式(周飞舟、王绍琛,2015)以及地权残缺的背景下,城市资本受逐利性驱动以各种扭曲方式进入乡村,并和基层政府合谋捕获土地价值,农民缺乏以受法律保护的产权进行对抗的能力。可见,出于保护农民限制农地入市的好意,反倒在现实中演化为农民利益受损的结果。地权残缺是利益失衡的制度根源,不变革地权制度,农体地位难以落实,共建共治共享机制难以形成。因此,应当顺应城乡结构变迁、农民分化及乡村多功能转型的发展趋势,加快建构一种兼具财产性、经营性与保障性功能的新型地权制度。一方面允许包括宅基地在内的农村土地有序入市,充分发挥市场配置资源的作用,促进乡村生产力发展;另一方面完善土地增值收益分配机制,通过对入市土地收取一定比例的费用,同步建立农民社会保障基金,逐步形成涵盖失业保险、养老保险、医疗保险和住房保障等门类齐全的城乡一体社会保障体系,不让农民进城失败后流离失所,守住社会稳定与公平的底线。

  乡村振兴的共建共治共享路径并非理论空想,已有一定的实践基础。近年来,一些地方(如浙江鲁家村、四川明月村与天府新区新兴街道等)在实践中摸索出“三统三共”(统一规划、统一品牌、统一平台,三方共同建设、共同经营、共享资源)、“共建共治共享”的新机制,虽不够完善,但已显示出较好的效果,这为开展理论研究提供了支撑。本部分以明月村为例,意在阐明普通乡村在特定的经济与制度条件下通过共建共治共享走上振兴之路的现实可行性。

  明月村位于四川省蒲江县西北角,幅员6.8平方公里,共有15个村民小组、723户、2218人。2009年以前是市级贫困村,主要以种植玉米、水稻等粮食作物为主,农民收入以农业为主,年人均可支配收入不足4000元,村集体经济也十分薄弱。但是,到2017年底,明月村已经实现了农民年人均可支配收入20327元,入驻了100多位艺术家和乡村创客,形成了农业、文创和旅游业融合发展态势,走上了乡村振兴之路。

  明月村振兴大致分为三个阶段。2007至2009年为脱贫阶段:在能人示范与政府助推下,以市场需求为导向,通过土地整理和农业种植结构调整,改善了农业耕种条件,建设了2000亩茶园和6000亩雷竹园,提升了农业的经营收益,2009年人均可支配收入达到4772元,摘掉了市级贫困村的帽子。2010至2014年为变美阶段:在政府引导和农民参与下,借助增减挂钩和建设用地指标交易政策,引入6000多万元社会资本投入乡村建设。通过乡村建设,明月村的空间形态得到美化,生态优势更加明显,用地结构趋于合理,显著改善了农民的住房条件。2015~2018年为致富阶段:以修复明月窑为契机,通过深入挖掘乡村价值,吸引城市资本与人才下乡,发展生态农业、文化创意产业与乡村旅游业,实现了产业融合发展,形成了资本带动、政府推动、农民行动的生动局面。目前,明月村已引进项目46个,投资额达2亿多元,形成了包括陶艺、民宿、印染、酒店、餐饮、旅游等在内的较为完整的产业链;成立了乡村旅游专业合作社,自营项目6个,开发旅游产品10余种,营业收入达到600多万元,实现净利润20多万元,壮大了集体经济;农民创业项目27户,主要是利用闲置宅基地进行包括餐饮、民宿、陶艺和印染等开发经营。随着明月村的发展,外出务工的农民越来越少,临时工的工资已达到150~200元/天。农民的收入来源日益多样化,除农业收入外,工资性、财产性和经营性收入开始增长。

  明月村振兴的初始条件与大多数乡村一样,农业凋敝,青壮年外出务工,留守乡村的多为老弱病残者,谁来承担乡村振兴的任务呢?明月村没有盲目排斥或崇拜外来力量,而是针对不同发展阶段面临的矛盾,因时制宜发挥了各类主体的作用。第一阶段面临的矛盾是农业生产落后无法让农民摆脱贫困,这时能人带动与政府助推起了关键作用。早在2001年,现任村民委员会主任就在朋友的帮助下从浙江引进雷竹种植,也有被周边茶园雇佣务工的少数农识到种茶收益较好,开始在自己的土地上种植茶叶。在能人带动下,一部分头脑灵活的农民开始跟着种植茶叶和雷竹。政府洞察到种植茶叶和雷竹的市场前景,利用扶贫资金促进农业种植结构调整,同时通过土地整理改善农业耕种条件,从而帮助明月村迅速摆脱了贫困。第二阶段面临的矛盾是依靠农民自身积累很难在短时间内改善住房条件,政府因财政薄弱也无力直接投资,于是通过土地政策创新调动资本投资积极性,引来6000多万元社会资本。通过政府引导、资本运营和农民参与,快速完成了美丽乡村建设。第三阶段面临的矛盾是农民寻求更大幅度的收入增长,明月村通过挖掘乡村价值,吸引资本与人才下乡,发展生态农业、文化创意产业和乡村旅游业,实现了产业融合发展,大幅度提升了产业回报率。资本与人才的专业性弥补了农民非农产业经营能力的不足,使农民通过“干中学”掌握了从产业融合发展中获取更高收入的能力。随着生活条件的改善,农民生态保护的意识开始增强。在政府引导下,明月村持续开展了最美庭院评选活动、“七改七化”活动、晨跑捡垃圾活动,建立了环境治理考评机制,以政府购买服务方式按1名/3公里的标准配置了保洁员,以市场化运营方式实现了畜禽粪污与废旧秸秆综合利用率98%、农膜果袋回收利用率96%,还引入奥北环保公司用经济激励的方式引导农民参与垃圾分类回收。总体来看,明月村的振兴,无论是产业发展、乡村建设还是生态保护,都充分体现了多元主体共建的作用。

  由于蒲江县财政薄弱,政府无力对明月村大包大揽,除在原本的支农惠农政策体系内给予必要的公共品供给以及积极争取项目外,更多的是在管理、服务与监管上下功夫。在第一阶段,政府助推明月村实现了茶和雷竹的连片耕种,但没有按当时的潮流强迫农民大规模流转土地给农业龙头企业,这为之后农民依靠农业增收奠定了基础,对农愿的尊重也意味着政府开始有意识地改变单边治理的方式。在第二阶段,伴随着资本下乡,政府对乡村的治理方式从直接干预转向间接规制,治理重心集中在两个方面:一是成立土地整治工作领导小组,主动改变官僚作风,通过强化组织保障、简化审批流程、专人跟踪服务等措施,为社会资本参与土地整治营造良好投资环境;二是健全农民权利保障与资本张力规制机制,对土地整治涉及的宅基地复垦还耕、旧房拆除补偿、新居规划建设、基础设施与公共服务配置等标准,以及农民的知情权、决策权、监督权与收益权等进行了详细规定,并对项目实施与验收严格监管。土地整治的具体事务,则由资本与农户平等协商,充分发挥了村民自治的作用。在该阶段,村民议事会、监事会、乡贤理事会等新型自治性组织逐步建立起来,农民议事的能力得到提升,合法权益得到有效维护,资本张力受到必要抑制,从而保障土地整治取得了良好效果。在第三阶段,政府顺应乡村开放发展的趋势,进一步转变治理方式。一是成立项目小组,派驻专业人士代表政府协助明月村引进产业项目、协调项目推进、指导编制乡村发展规划、提供乡村经营专业建议。二是引导明月村建立新型乡村治理机制,自治、法治与德治相结合,通过村干部“六不准”约束权力行使,通过村规民约引导村民自治,通过政府购买服务支持社会组织提供文化治理。在政府引导下,明月村形成了以园区党委领导为核心、以村党总支、村文创党支部与村旅游合作社党支部为主干、包含16家基层自治组织、村民自组织、社会组织和经济组织参与的多元共治格局(如图2)。在该阶段,农民的契约与法治意识得到增强,“新村民”与农民的关系更加融洽。明月村多元共治格局的形成,是财政薄弱约束条件下政府转变治理方式的积极尝试,政府不但要勇于自我、下放权力和约束权力,给农民、市场和社会让渡出参与治理的空间,而且要善于把握乡村发展的阶段性矛盾加以智慧引导。明月村通过多元共治,建立了政府权力约束、农民权益保障和资本张力规制机制,避免了单边治理中利益失衡、矛盾冲突的问题,为多元主体持续共建和共享发展提供了重要保障。

  资本下乡饱受诟病的一个重要原因是,在给予农民补偿和安置后,把农民与产业发展、土地增值、生态保育隔绝开来,农民享受不到产业发展、土地增值、生态保育的收益。明月村在发展中不仅坚持维护农民权益的原则,而且想法让农民从产业发展、土地增值、生态保育中合理分享收益。在土地收益共享上,明月村通过建设用地指标交易,显化了宅基地价值,农民基本没出钱就住上了新房,社区配置了27项公共设施,享受到了与城镇居民基本同质的生活条件。农房的规划设计独具匠心,主客房在空间上适度隔离,便于农民在乡村民宿与旅游业发展起来后接待游客。明月村没有把建设用地指标全部卖掉,预留了5%用于保障集体经济发展。随着产业发展,土地价值必然进一步显化,农民可望享受到土地增值带来的红利。在产业收益共享上,明月村刻意按照“插花式”布局产业项目与农民居住点,促进“新村民”与农民的产业融合,让农民在农业、文创和旅游产业发展中享受实惠。明月村还鼓励“新村民”通过农民夜校、三大产业综合服务室、关心下一代工作站、老年学习辅导站等方式,向农民传授知识技术,提升农民的人力资本价值,引导农民改变生活习惯与生产方式。在资本带动和政府推动下,农民的主体意识大大增强,成立了乡村旅游合作社和雷竹产业合作社,搭建了农民创业微村落平台,有27户农民开始模仿“新村民”自主创业。随着文创和旅游产业的发展,农产品的附加值得到提升,如雷竹笋每斤价格从3元涨到了5元,仅2018年全村雷竹笋收入就达2000多万元,农民伴随着资本与人才下乡不断增收致富。明月村乡村旅游合作社的分配机制设计也独具匠心,由村集体、农民和政府分别出资三分之一,入股合作社。合作社产生的可分配利润,村集体、入股农民各占三分之一,政府分红部分留给合作社用于经营发展。在生态收益共享上,“新村民”与返乡创业的大学生共同投资发展生态农业,利用艺术家的“粉丝”流量营销生态产品,有效提升了“蒲江丑柑”的品牌价值。总体来看,明月村围绕共享机制进行了有益探索,较好平衡了村集体、农民、资本和政府的利益关系,为多元主体持续共建共治提供了原始动力。

  明月村能够通过共建共治共享走上振兴之路,离不开特定的经济与制度条件。一是成都市的城市化已达到一定高度,明月村有条件通过产业融合发展从市民消费中获取更多收益。该案例表明,“城市消费主义主导的乡村振兴”(申端锋、王孝琦,2018)并不必然导致农民利益受损,农民对从市民消费中获取收益乐此不疲。在有效治理和政府引导下,“新村民”能充当起改造农民的任务,农民也是愿意接受城市先进知识、先进生产生活方式改造的(如越来越多的农民参与“新村民”倡导的晨跑捡垃圾活动),农民能和下乡的“新村民”和睦相处,农民能通过“干中学”逐步强大起来并成为乡村振兴的重要主体。因此,应坚持乡村振兴与城市化战略协同推进(黄祖辉,2018),不应把二者割裂或孤立开来实施。二是成都长达10多年的统筹城乡综合配套改革,为明月村盘活土地资源吸引资本下乡发展文创和旅游业提供了制度条件。无论是对种植结构调整起支撑作用的土地整理、乡村建设依托的建设用地指标交易,还是盘活闲置宅院为产业项目提供保障,都是统筹城乡改革的制度成果。近年来,成都采取类似明月村的做法走上振兴之路的乡村日益增多,这极大改善了成都的城乡关系。据《中国统计年鉴》数据测算,2018年成都城乡居民收入比缩小到1.9:1,在全国超(特)大城市中,是自2008年以来城乡差距缩小幅度最大的城市。因此,深化土地制度改革,实现生产要素在城乡间双向流动,增强农民的可行能力,是实现乡村振兴的制度基础。

  2019年,明月村进入了新的发展阶段,代表政府的项目小组已撤出明月村,明月村今后将在市场调节下,通过“新村民”与农民的融合互动自行生长。在政府退出的情况下,明月村的持续发展尚待实践检验。一是依靠临时契约而非长久的土地产权制度安排,使明月村的未来面临不确定性。明月村引进的产业项目多数通过租赁农民宅院加以改造后使用,租赁期为10~20年不等。以租赁方式临时使用农民宅院,存在契约的不稳定性缺点,无法充分保障资本权益。当违约收益大于成本时,农民很可能收回宅院或坐地涨租,导致“新村民”不敢长久投资。若土地制度改革不能及时跟进,“新村民”离开明月村的可能性较大。二是农民发展农业与第三产业具有一定的资本依附性。近年来,茶和雷竹产业发展效果好,经营餐饮、民宿等也增加了非农收入,是因为“新村民”都有一定的社会地位及追随者,他们的进入为乡村带来人气,提升了农产品附加值和第三产业消费需求。但这种依附式的发展对明月村来说是危险的,倘若土地产权问题得不到妥善解决、“新村民”撤出,农民可能难以推动文创和旅游业以及农业持续发展。三是共建共治共享机制不够完善,如乡村生态农业供给与城市需求的匹配度不高,农业科技创新动力不足,绿水青山向金山银山的转化渠道不畅,农民在多元共治格局中的主体性与话语权不强,“新村民”与农民共享发展成果的办法不多。因此,明月村的持续发展,需要推动农民持续觉醒,不断增强主体性和内生能力;需要深化土地制度改革,实行更长久的土地产权安排;需要完善共建共治共享机制,推动“新村民”真正融入和扎根乡村。

  本文针对乡村振兴的主体及实现路径问题,安排五个部分进行了分析讨论。第一部分重在提出问题,通过评述乡村振兴中政府主导、资本主导和农民自主三种路径面临的现实困境,提出应以习“共建共治共享”社会治理理论引领乡村振兴。第二部分对习“共建共治共享”社会治理理论进行阐释,阐明了“共建共治共享”的内涵与相互关系以及理论意蕴,指出“共建共治共享”理论是新时代中国特色社会主义各项事业开展的重要指引。第三部分按照“是什么→为什么→怎么办”的逻辑进路,尝试构建一个乡村振兴与共建共治共享内在关联的理论分析框架。首先从乡村生产力与生产关系的矛盾运动切入,揭示乡村振兴的本质属性“是什么”;进而通过比较研究,分析共建共治共享路径相比于政府主导、资本主导与农民自主三种路径的优势,揭示共建共治共享在乡村振兴中的相互作用关系,回答乡村振兴“为什么”需要共建共治共享的问题;接着以解决关键问题为导向,构想了一套可操作的共建共治共享机制,回答乡村振兴“怎么”进行共建共治共享的问题;最后讨论了乡村共建共治共享路径的实现条件,即制度环境支撑的问题。需要指出的是,本部分既是对习“共建共治共享”社会治理理论在乡村振兴中的应用分析,也是笔者受四川明月村、天府新区新兴街道以及浙江鲁家村等乡村振兴实践启发所做的理论综合与抽象提炼,因而对第二和第四部分发挥着承上启下的作用。第四部分回到现实情景,对明月村振兴案例进行剖析,意在阐明普通乡村在特定的经济与制度条件下通过共建共治共享走上振兴之路的现实可行性。作为对第三部分乡村振兴“怎么”进行共建共治共享的回应,该部分详细分析了明月村是如何通过共建共治共享走上振兴之路的。当然,理论是对实践的抽象提炼,现实样本很难做到与理论模型完全契合,共建共治共享理论在乡村振兴中的应用尚待进一步的实践检验。第五部分对全文进行总结,归纳研究结论,提出政策建议。

  本文研究结论有三点:一是习“共建共治共享”社会治理理论,既一脉相承又与时俱进地创新发展了中国特色社会主义理论,是新时代中国特色社会主义各项事业开展的重要指引。二是乡村振兴的本质在于通过生产方式变革与生产关系调整,走出中国乡村普遍存在的要素流失、农体缺位、内生能力不足以及政府或资本单边主导引致利益失衡、矛盾冲突的困境。乡村振兴应以习“共建共治共享”社会治理理论为引领,以增进农民福祉为导向,通过构建一套可操作的共建共治共享机制,走出当前政府主导、资本主导与农民自主三种路径面临的现实困境。三是乡村振兴的共建共治共享路径并非理论空想,有着实践基础。随着城市化的高度发展以及城乡融合的体制机制形成,普通乡村通过共建共治共享走上振兴之路具有现实可行性。现阶段实施乡村振兴战略,关键是抓住城市化带动消费升级的历史机遇,健全城乡融合的体制机制,构建一套可操作的共建共治共享机制,让城市化辐射到的乡村以市场方式率先振兴起来,同时把节约的财力转移给城市化辐射不到的乡村进行保底建设。

  本文蕴含的政策建议也有三点:一是坚持乡村振兴与城市化战略协同推进,促进城市的高质量发展与居民消费结构持续升级,为乡村振兴奠定更牢固的需求基础,以城市居民的需求拉动乡村产业的供给结构调整,实现乡村振兴与城市化相辅相成、相得益彰。二是加快健全城乡融合的体制机制,赋予乡村与城市平等的发展权,推进农村土地制度与社会保障制度联动改革。一方面,允许包括宅基地在内的农村土地有序入市,使农民拥有更完整的用益物权与担保物权,建构一种兼具财产性、经营性与保障性功能的新型地权制度;另一方面,以完善入市土地收益分配机制联动社保改革,通过提取一定比例的入市土地收益,同步建立农民社会保障基金,逐步形成涵盖失业、养老、医疗和住房保障等门类齐全的城乡一体社会保障体系。既充分发挥市场配置资源的作用,促进乡村生产力发展,又不让农民进城失败后流离失所,守住社会稳定与公平的底线。三是发挥政府的关键引领作用,形成多元主体共建共治共享机制。一方面,应优化乡村投资环境,吸引城市资本与人才下乡,提升农民人力资本价值,增强农体意识和组织化程度,促进乡村产业融合发展,实现多元主体共建乡村、共享发展成果;另一方面,应勇于自我、下放权力和约束权力,给农民、市场和社会让渡出参与治理的空间,依据乡村发展的阶段性矛盾,引导形成多元共治格局。通过共建共治共享,破解乡村普遍存在的要素流失、农体缺位、内生能力不足以及政府或资本单边主导引致利益失衡、矛盾冲突的困境,形成“共治保共享、共享促共建”的良性循环,最终实现农业强、农村美、农民富的目标。

  [2]陈锐、王红扬、钱慧,2016:《治理结构视角的“乡村建设实验”特征考察》,《现代城市研究》第10期。

  [3]陈锡文,2018:《实施乡村振兴战略,推进农业农村现代化》,《中国农业大学学报(社会科学版)》第1期。

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  [27]Freeman,Linton C.,张文宏,2008:《社会网络分析发展史:一项科学社会学的研究》,北京:中国人民大学出版社。

  ④卡尔·马克思、弗里德里希·恩格斯:《马克思恩格斯全集(第46卷下)》,北京:人民出版社1980年版,第222页。

  ⑤卡尔·马克思、弗里德里希·恩格斯:《马克思恩格斯文集(第1卷)》,北京:人民出版社2009年版,第689页。

  ⑥本部分的情况与数据来自明月村的相关资料和笔者的实地调查、农户问卷调查与访谈记录。笔者自2012年起一直跟踪明月村的发展,多次深入乡村蹲点调研,访谈对象包括项目总策划人、乡镇、村支书、村主任、项目投资者、项目工作组组长、乡村旅游合作社经理等,相关情况与数据文责自负。

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